Конституционализъм и разделение на властите – номинална и фактическа Конституция.

Дефицити в българския конституционен модел на съдебната власт

Първа част

Благовест Пунев

В следващото изложение темата за конституционализма ще се разгледа във връзка със субстанцията и организацията на държавната власт и правата на гражданите в следната последователност: основни принципи на конституционализма, взаимната връзка между тях с акцент върху разделението на властите като фундаментален принцип на изграждане на държавата от либерален тип, тяхното позитивно–правно отражение в българската Конституция от 1991 г. т.е. формалната /номинална/ Конституция, съотношението й с фактическата Конституция и в този контекст идентифициране на дефектите в конституционната уредба на съдебната власт и в нейното реално структуриране и функциониране.

Основни принципи на конституционализма

В глава първа на българската Конституция от 1991 г., неслучайно озаглавена „Основни начала“, са прогласени и намерили позитивноправен израз основните правни идеи- принципи на модерния конституционализъм, генезиса на който е в либералния конституционализъм от епохата на западноевропейското Просвещение. В чл.1, ал.2 от нея непосредствено след като в ал.1 е определена формата на управление на българската държава като парламентарна република, народният суверенитет е посочен като субстанциален и конституиращ източник на държавната власт. Идеята за народен суверенитет е просвещенска идея, формулирана от Ж.Ж. Русо във философско-политическия му трактат „Обществения договор“. Тя се противопоставя на средновековната политико-теологическа идея за божествения източник на суверенитета на абсолютните монарси от тази епоха, т.е. суверенитета на властта в интерпретацията на Русо се секуларизира и се „приземява“, той не е трансцедентен, а иманентен на обществото като произтичащ от народа и изразяващ неговата воля.

Суверенната власт на народа се осъществява или непосредствено или чрез създадени от нея органи, т.е. чрез различните форми на пряката демокрация или чрез изборни представители като нейни политически пълномощници /представителна демокрация/ - чл.1, ал.2 от Конституцията. Народният суверенитет има конституиращ характер. Негова проява е учредителната власт, която чрез приемане на Конституция определя организацията на публичната власт и нейното институционално изграждане. Създадените от нея държавни органи са учредена власт, които действат в рамките на правомощията, предоставени им от създаденото от учредителната власт право. За разлика от учредената власт, учредителната има преднормативно битие, макар че тя конституира в институционално и юридическо отношение определена държавна организация. Тази аномична природа на учредителната власт, която се проявява в преломни исторически моменти на резки политически промени в обществото, налага нейното „обуздаване“ чрез конституционната реализация на идеите на политическия либерализъм /вж. по-долу изложението относно другите принципи на конституционализма като политически плурализъм, правова държава и разделение на властите/.

Теорията на Русо, насочена срещу абсолютизма на кралската власт и нейното божествено основание, може да послужи обаче за обосноваване на светския деспотизъм и автократично управление. Учението за народния суверенитет може да бъде идеологическо оправдание за авторитарни и тоталитарни политически режими, които обикновено се афишират като „народни“. Според него отделния член на общността трябва да се й подчини като й предаде своята автономия в името и под върховното ръководство на общата воля. Тази обща воля е нещо различно, надиндивидуално и не включва в себе си неговата и на другите членове на общността индивидуална воля, т.е. тя не е воля дори на мнозинството и съвсем не е тази на малцинството от тях като само един тесен елит от лица, които я изразяват и формулират, наречени от Русо върховни законодатели са фактически носителите на властта, основаваща се на народния суверенитет. Тази теоретична постановка на Русо в голяма степен наподобява политическата теория на марксизма-ленинизма, според която комунистическата партия, която познава неизбежно действащите закони на историческото развитие и може да формулира общите интереси на пролетариата, дори когато сам той не ги е осмислил, е политическият елит който трябва да ръководи революционния преход към новото общество. Екцесите на революционно насилие, намерили израз в якобинския терор по време на Великата френска революция, са силно повлияни от тези идеи на Русо, така както болшевишкия терор по време на Октомврийската революция е мотивиран от аналогичните идеи на ленинизма.

В този контекст е мястото на забраната на чл.1, ал.3 от Конституцията за узурпиране на осъществяването на народния суверенитет от част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност. Показателно е, че още в първите месеци след 10 ноември 1989 г., преди приемането на действащата Конституция от 1991 г., бе отменен чл.1 на Конституцията от1971 г. , която по това време бе още приложимо право. Този неин текст, който на конституционно ниво закрепваше като основно начало, че ръководна сила в обществото е БКП, не само бе в грубо противоречие с принципа на народния суверенитет, който формално бе деклариран в заварената от прехода Конституция, но и с останалите частично и формално възпроизведени принципи на съвременния конституционализъм, които по този начин не само фактически, но и на позитивноправно равнище бяха отречени. По тази причина Основният закон на НРБ изразяваше един мним, лъжлив конституционализъм, което наложи още в зората на демократичния преход отмяната на този текст, тъй като той влизаше в нетърпимо противоречие с принципите, въз основа на които предстоеше да се учреди Втората република, която трябваше като политически режим да бъде държава от либерален, а не от тоталитарен тип.

В този контекст трябва да се интерпретира и разпоредбата на чл.11, ал.2 от действащата Конституция, която забранява една политическа партия или идеология да се обявява или утвърждава като държавна, т.е. не се допуска срастване на партия и държава с определена държавно санкционирана партийна идеология като основна характеристика на тоталитаризма в публичната сфера. Обсъжданият конституционен текст следва този на чл.11, ал.1, който прогласява принципа на политическия плурализъм като основа на политическия живот в държавата, т.е. съществуването на множественост на политическите субекти - политически партии и сдружения на политическа основа, всеки със своя идеологическа концепция за публичното благо, които се конкурират за държавната власт чрез участието си в свободни избори на национално и местно равнище.

Либералната демокрация като политически режим на управление функционира успешно върху два фундамента, между които макар и да съществува напрежение, са тясно свързани и обусловени един от друг – демократичния, чийто израз е принципа на народния суверенитет и либералния, който се проявява в политическия плурализъм, правовата държава и разделението на властите, които гарантират индивидуалните /лични и политически/ права на гражданите. Ако либералният елемент има ограничено присъствие или изобщо отсъства, идеологически израз на което са политическият оксиморон на Орбан за „нелиберална демокрация“ и на Путин за „суверенна демокрация“, е налице в първия случай - авторитарен популизъм, а във втория - откровен автократичен деспотизъм, който по антилибералната си същност се вписва във вековната руска политическа традиция на тиранично управление. Разбира се и екстремният либерализъм е антидемократичен – с признаване на колективни права на малцинствата, т. нар. политика на идентичност, което води до дезинтеграция на обществото и упадък на правовата държава, до цензура за другомислещите поради т.нар. политическа коректност и толериране на културни практики, несъвместими със западните демократични цивилизационни стандарти.

В текста на чл.4, ал.1 от Конституцията намира юридически израз принципът на правовата държава, според който Република България се управлява според Конституцията и законите на страната. Правовата държава от формална страна притежава основните характеристики на правна сигурност и предвидимост на правното регулиране, т.е. изключва властническия произвол, присъщ на автократичното управление.

„Който и да притежава законодателната или друга висша власт в държавата е длъжен да управлява не с импровизирани укази, а с действителни, постоянни закони, обявени и известни на хората“ – казва класикът на либерализма Джон Лок. Модерното управление чрез закони е присъщо на демократичната правова държава, при която е гарантирано върховенството на Конституцията, с която трябва да са съобразени съдържателно всички други подконституционни нормативни актове, които съдържат общи правила за поведение, задължителни за своите адресати. Според теорията на Келзен това е статичният правен ред, докато динамичният такъв определя компетентния орган и процедурния ред, по който се създават валидни нормативни актове.

Властта е ограничена от правото, тя може да се упражнява в определени законови рамки. След като е създаден от законодателната власт, законът се обективира, той е обвързващ и за своя законодател, а не само за правните субекти, до които са адресирани неговите предписания. Създаването на теорията за правовата държава и нейното значение като основополагаща идея на либералния конституционализъм е свързано с доминиращото по това време положение на доктрината на правния позитивизъм, но в съвременното си разбиране тя включва в съдържателно отношение и фундаментални ценностни аспекти, модерна версия на естественоправните концепции. Това са естествената справедливост, както и защитата на индивидуалното човешко достойнство и свобода. Така както правото не се изчерпва с действащия в държавата закон като съвкупност от правни норми /позитивно право/, а включва и редица аксиологични елементи – ценности и основни принципи, така и правовата държава не е само политическа общност, която е законово организирана. Легитимността на правото не се основава, както се поддържа от правния позитивизъм, с отъждествяването му със създадения от държавната власт закон, включително и относно признаване на човешките права, а на ценностния, политически и морален опит на западноевропейското общество, които са фундамента на либералната демокрация и на един от основните й атрибути – правовата държава. Върховенството на закона, превърнало се днес в клише при характеризиране на модерната правова държава, би било опразнено от съдържание, ако то не имплицира в себе си защитата на естествените човешки права, които по този начин се превръщат в позитивноправно признати, установени и защитени от държавата основни конституционни права на гражданина.

Ограниченото управление, което се свързва с правовата държава определя една защитена от нарушаване с властническа намеса сфера на индивидуалните права, тези от първо поколение, т. нар. “естествени права“, включващи правото на живот и правата, свързани със свободата в частната и публичната сфера /личните и политическите права/. Тези права, макар и метафизически да са окачествени като „естествени“, т.е. природни в класическите теории на естественото право, носят универсален характер, ползват се с иск за тяхната защита срещу нарушаване и не изискват като неотчуждаеми и присъщи на човека с раждането му, някакво съдействие от страна на държавата за тяхната реализация, освен въздържане от действия, които ги нарушават, т.е. това са права, израз на негативната свобода на гражданина по отношение на властта /свобода от подтисничество - произволно и нелегитимно господство/.

Тук е мястото да се отбележи, че относно каталога от основни права на гражданите - чл.25-чл.56, българската Конституция е еклектична, което е резултат от идеологическата ориентация на парламентарното мнозинство и ролята му по време на нейното приемане от Великото народно събрание. Този каталог включва освен посочените по–горе индивидуални права от първо поколение и т.нар. социални права, които са до голяма степен изкуствени, тъй като представляват идеологически конструкции, които не носят изложените по-горе характеристики на естествените права. Те не притежават универсалност, а са относими към определени специфични социални групи, не се ползват с иск за защита и поради тяхната аморфност не съществува определеност кога са реализирани или нарушени, като тяхното упражняване не зависи изцяло от волята на техния носител, а от съдействието на държавата. Последното не може да бъде негативно и да се изразява само във въздържане от действия, които ги нарушават, а обратно, то трябва да бъде позитивно, изразяващо се в с политики, които биха осигурили тяхното реализиране. Резултатността на тези политики зависи обаче от обективни фактори, преди всичко от икономическия потенциал на обществото, детерминиращ възможностите на публичните финанси на държавата, което прави социалните права не само трудно защитими, но и ограничено реализуеми. В последна сметка, конституционно гарантираните и реално осъществими индивидуални /политически и лични/ права на гражданите, може да осигурят и ефективната защита на техните социални интереси в контекста на равнището на икономическо развитие на обществото и избрания от него по-либерален или по-социален модел на държавност.

В тясна връзка с принципа на правовата държава е този на разделението на властите – чл.8 от Конституцията. Макар двете идеи на либералния конституционализъм да са се появили през различни исторически епохи като първата от тях е генетично свързана с утвърждаване на доктрината на юридическия позитивизъм, а втората има естественоправен произход, те са неразривно свързани компоненти на държавата с либералнодемократичен политически режим. Власторазделителният принцип е антитеза на този на единството на властта, характерен за тоталитарните и авторитарни политически режими.

Тоталитарното "единство на властта"

Официалната политическа теория на марксизма-ленинизма утвърждава единството на властта на централизираната държава. Тази централизация се проявява в еднопартийния политически монопол на комунистическата партия върху държавната власт и налагането на нейната идеология като държавна, която изключва други политически субекти с различни, алтернативни идейни концепции от участие в управлението на държавата. Тоталитаризмът обхваща не само държавната сфера, но и гражданското общество, като общественият ред, формиран от него, утвърждаван изключително с насилие, изключва всяка автономност на отделния негов член. Тоталитарното общество като продукт на социално инженерство, включва и конструирането на „нов“ човек, лишен от автономна сфера, унифициран човешки материал, който не притежава други ценности, освен една единствена официално призната - лоялност към партията-държава, която ще го поведе със „желязна ръка“ към „всеобщото щастие“ в противовес на либералното разбиране, според което управлението е неутрално към концепцията за добрия живот, защото тя е индивидуална за всеки човек. Това обезценностяване на човешката личност формира одиозните качества на този „нов“ човек с характерните за късния комунизъм и посткомунизма морална всепозволеност и разгул на клептокрацията, съчетани с патернализъм от политико-мафиотски тип, манталитет присъщ на лишения от социална инициатива несвободен човек.

Тоталитарният режим е едно изкуствено предизвикано и постоянно състояние на извънредно положение, при което правото е суспендирано и се осъществяват предимно фактически аномични действия. На преден план в това отношение излиза изпълнителната власт, в която е концентриран силовия ресурс на тоталитарната държава- армия, полиция и служби за сигурност, които упражняват голо, освободено от всяко правно ограничение насилие. Това състояние продължава до неговото рухване – експлозивно при националсоциализма поради военното му поражение и имплозивно при комунизма, в резултат на неговата иманентна икономическа и политическа несъстоятелност. Разбира се, силови структури притежава и либералната държава, но при нея тяхното функциониране се мотивира от защитата на организираната държавно национална общност и на членовете на тази общност от насилие от вътрешен или външен източник, срещу което като ответна реакция се прилага от нейна страна легитимна принуда. За разлика от нея, тоталитарната държава поради узурпиране на народния суверенитет от партия, притежаваща монопола върху властта, използва насилието за запазване на този монопол срещу правата на човека. То е насочено срещу „различните“, които имат това качество поради етническата или расовата си принадлежност и се третират като непълноценни и опасни за етническата и расова чистота /при националсоциализма/ или към социални групи, които от идеологическа гледна точка се третират за политически враждебни и трябва да бъдат подложени на сегрегация и геноцид /при комунизма/. И във втория случай става въпрос за един своеобразен политически оцветен „расизъм“, т.нар. “класов подход“, при който преследването на „различните“ не се основава на някакви конкретни инкриминирани деяния /в най-добрия случай на изфабрикувани обвинения/, а на тяхната потенциална неблагонадеждност на подозрителни от политическа гледна точка елементи, окачествени като „врагове на народа“.

Присъщата на тоталитаризма политика на държавен тероризъм дава своето отражение и върху силовите структури на изпълнителната власт, които са силно политизирани поради срастването на партия, държава и идеология. Това намира израз и в изграждането на специализирана политическа полиция, която не съществува в апарата на либералната държава, създадена не за опазване на националната сигурност и защита на човешките права, а обратно - за преследване на инакомислещите, еретици според господстващата идеология. Разликата между двата тоталитарни режима се изразява в това, че при националсоциализмът, който взема държавната власт чрез свободни избори, индоктринирането на общественото съзнание предхожда и мотивира последвалия терор, докато комунизмът, който осъществява насилствен преврат при нейното завземане, терорът е първоначално и перманентно състояние, което чрез сугестиране на страх в населението, осигурява неговата индоктринация.

Независимо от тези различия, терористичната политика на тоталитарната държава е еднаква по своето съдържание. Тя се изразява особено в периода на утвърждаване на тоталитарния политически режим с властнически произвол, осъществяван извънсъдебно, без законово основание, от силовите, силно политизирани административни структури на държавата и се изразява в създаването на лагерната система с принудителен труд, депортиране, придружено с административно въдворяване на групи от населението и конфискация на неговата собственост. Наред с това съществуват и псевдо правни форми на нелегитимно държавно насилие, изразяващи се в забрана за свободно движение на хора извън страната и обявяване за престъпление на незаконното преминаване на границите й, забрана за избор на местожителство, ограничения в притежаване на собственост, обявяване за престъпление на основни прояви на свободата на изразяване и на политическото сдружаване, които не са в унисон с казионната идеология и официално признатите и съществуващи организации, както и на правно закрепване на различни режими на дискриминация и привилегии по идеологически съображения в противоречие с принципа на равенството на гражданите пред закона и всеобщността на неговата регулация.

Това „право“ е мъртво родено, защото противоречи на човешката природа и на нейните естествени права и поради това се налага изключително с принуда и в резултат на генерирания от терора страх в обществото и неговото индоктриниране. То не притежава същински регулативен потенциал, защото нормите му не са интернализирани, т.е. не са станали вътрешни на тези, до които те са адресирани. Характерно за тоталитарното „право“ е, че при създаването си то не формира нито статичен, нито динамичен правен ред, характерен за либералната правова държава според теорията на Келзен. Показателно в това отношение е, че не се спазва йерархията на нормативните актове, компетентността на органите и реда, по които те се издават, както и изграждането на стройна и непротиворечива правна система. Така актове на изпълнителната власт, издадени от правителството или от колективния държавен глава, какъвто бе Държавния съвет на НРБ, имат силата на закон, какъвто може да приеме само Народното събрание като те могат да противоречат, да изменят или да отменят приети от него закони, въпреки че последните се ползват с най-висша юридическа сила, непосредствено след Конституцията и осъществяването на законодателната функция е резервирана за парламента като негова изключителна компетентност. Констатацията, която може да се направи, е, че тоталитарното „право“ е силно идеологизирано и има инструментална, а не ограничаваща по отношение на държавната власт роля.

При този политически режим не само принципът на правовата държава, но и този на разделението на властите са отречени. Така според марксизма единството на властта се изразява във върховенството на парламента, който получава своята висша легитимност директно от народа. В тази връзка се поддържа концепцията, че той не трябва да бъде „говорилня“, а работеща корпорация, която съчетава приемането на законите с тяхното изпълнение, т.е. превръща се в подобие на Конвента от времето на якобинската диктатура като подменя правителството в качеството му изпълнителна власт като изземва функциите му, вместо само да контролира тяхното осъществяване. Разделението на властите се разбира в неговия профанен смисъл – като разделяне на административния труд между отделните държавни органи.

В приложен политически план при условията на монопартийната държава това означава неограничено утвърждаване на политическата хегемония на комунистическата партия, което централистично, безконтролно и волунтаристично взема политически решения по най- основните проблеми от дневния ред на обществото. Така парламентът без дискусия и при липса на опозиция, безкритично и единодушно приема директивите на политическия център като им придава законова форма, а изпълнителната власт като централизирана партизирана бюрокрация, използвайки развития апарат за принуда и в повечето случаи конспиративно, провежда в изпълнение тези закони, представляващи „юридически“ израз на тоталитарната управленска политика. Съдебната власт се занимава с периферни проблеми, с „дребнотемие“, което не засяга основите на тоталитарния „ред“. В областта на наказателното правораздаване тя разглежда дела главно от сферата на битовата престъпност, отнасящи се до престъпни деяния, извършени от редови членове на обществото, докато крупните стопански престъпления, субекти на които могат да бъдат само висшестоящи ръководни длъжностни лица от държавния и стопанския сектор, които същевременно заемат висока партийна позиция, може да бъдат съдени само след като партийния съд е решил да бъдат предадени на държавния, т.е. те се ползват с политически имунитет като наказателно неотговорни лица срещу съдебно преследване поради привилегированата си обществена позиция. Областта на частното право е силно стеснена законодателно и оттам като сфера на правоприлагане от съдилищата поради командно-административния, етатистки, а не пазарен модел на икономиката, характеризиращ се с пълното отсъствие на частна капиталова собственост, свободен пазар и развит граждански оборот, а така също поради ограничената по обем притежавана от масовия социалистически гражданин потребителска собственост, израз на прословутото „социално равенство“ в нищетата. Разбира се относно последното, представителите на партийния елит са „по-равни между равните“, което пролича по време на посткомунистическия преход, когато те и техните наследници „осребриха“ привилегирования достъп, който имаха до информационен и финансов ресурс по силата на предходната си обществено-политическа позиция. Административното правораздаване през същия период също е слабо развито, защото съдебният контрол върху актовете на държавната администрация, които нарушават индивидуалните права на гражданите е ограничен по материя и степен.

Разделението на властите при либералната демокрация

Скицираната по-горе картина на устройство и функциониране на държавната власт в условията на тоталитарната политическа система на комунизма илюстрира официалната теоретична концепция от тази епоха за единството на властта, която идеологически оправдава партийния монопол върху нея, а наличието на отделни институции и държавни органи със специфична компетентност обяснява с разделение на административния труд между тях при осъществяването на тази единна власт. Централизмът в управлението не е противопоказан само за гарантиране на човешките права, но и за ефективността на самото управление, въпреки външното впечатление за монолитност и стабилност на подобен режим и за възможността за бърза реакция на предизвикателствата към него в сравнение с либералната демокрация. Това впечатление е погрешно, тъй като последната представлява, подобно на свободния пазар в икономиката спонтанен ред, който осигурява истинска стабилност и организираност в обществото именно с гарантиране на индивидуалните права на гражданите, а не чрез властническа намеса за тяхното ограничаване. Това е така, защото само свободният човек, с разкрепостена, а не потискана и репресирана социална активност и инициатива, която намира израз в конституционните принципи на плурализъм, правова държава и разделение на властите, чрез институционализиране на тези принципи, може да постави публичното благо в центъра на държавната политика, да постигне баланс между различните интереси в обществото като предпоставка за неговата реална стабилност и да контролира властта, за да се избегне мултиплициране на погрешните и вредните тенденции в нейното упражняване, характерно за нелибералните държави. В този контекст трябва да се разглежда власторазделителния принцип, който заедно с принципа на правовата държава трябва да гарантира на първо място индивидуалните права на гражданина, а като страничен резултат от неговото прилагане и по-доброто управление на държавата.

Принципът за разделението на властите, формулиран от Монтескьо, е най-близкият до съвременната му версия. Преди него само Лок теоретично е аргументирал подобна концепция, но в по-различен смисъл, поради което тази на френския политически мислител се приема за основна идея на либералния конституционализъм. Ако исторически като политическа концепция власторазделителният принцип предхожда идеята на Русо за народния суверенитет, като реализация тя е последваща, тъй като тя не се свързва с източника на властта в учредената след революцията демократична държава, а с нейната организация и разпределение на компетентностите между органите й. По своя източник държавната власт е единна, както народният суверенитет е единен, т.е. власторазделителният принцип не означава някакво тривластие, което би предизвикало парализа на властта и невъзможност тя да осъществява суверенното си право да внася порядък в обществото с цел опазване на неговата сигурност и стабилност, а че организационно тя е разделена между различни носители на части от нея, които трябва да изпълняват определена държавна дейност. Във връзка с това са разпределени компетенциите между точно определени държавни органи, които представляват тези носители на отделните части от единната държавна власт. Компетентността на органа е юридическо закрепване на неговата функция за осъществяване на специфична държавна дейност. С разпределението на компетенциите между държавните органи се внася ред и съгласуваност в техните отношения. Всеки от тези органи или система от органи, действа в границите на определения му от правото сектор на държавна дейност, във връзка с което му са възложени отделни правомощия. В своята област на държавния живот той упражнява тези властнически правомощия в тяхната пълнота, а единната държавна власт суверенно осъществява чрез диференцираните и специализирани компетентности на своите органи основното си правомощие да организира обществения живот като цяло.

Обсъжданият принцип по-скоро би трябвало да бъде означаван като разделяне на компетенциите, но за да се акцентира върху диференцирането на правомощията между държавните органи, се използва по-образния, макар и по-малко издържан в теоретично отношение термин „разделение на властите“. Властите според този принцип са три – законодателна, изпълнителна и съдебна, всяка със свой титуляр – парламент, правителство и съд. Организацията на съдебната власт според българската Конституция разкрива едно своеобразие, на което ще се спра по-долу в изложението, което на позитивно-правно равнище изразява дефектите на конституционната уредба на този клон от държавната власт.

Равнопоставеност на трите власти

Трите власти в условията на либерална демокрация са равнопоставени, без някоя от тях да притежава доминиращо положение по отношение на другите две. Това е така не само в юридически, но и в политически смисъл. Независимо от различните функции на отделните клонове на държавната власт, нито законодателният клон с титуляр парламента, който се ползва с висша легитимност като формиран с пряк избор от народа като негово политическо представителство и обстоятелството, че приетите от него закони трябва да се изпълняват и прилагат от изпълнителната и съдебната власти, нито правителството, респективно президентът в президентска република като титуляри на изпълнителната власт, в която е съсредоточен силовият ресурс на държавата, не могат да имат надмощие и висшестояща позиция във властовата триада. Обратното би превърнало парламента в подобие на Конвента по време на якобинската диктатура, който освен че е приемал законите, ги е привеждал в изпълнение, а е осъществявал и функциите на съдебната власт, особено при прилагане на наказателна репресия срещу противниците на режима, съответно премиерът или президентът като шефове на изпълнителната власт, биха се превърнали в съвременни автократи, авторитарни лидери, подобни на абсолютните монарси от феодалната епоха, каквито са някои азиатски и африкански диктатори и действащият руски държавен глава. В първия случай силно би се засилило политическото влияние на партийното мнозинство в изборния орган на народното представителство и до присвояване на народния суверенитет от една партия, а във втория, до формиране на личен авторитарен режим в противоречие не само с принципа на разделение на властите, но и с конституционализма изобщо.

Изтъкната равнопоставеност на трите власти като основна характеристика на власторазделителния принцип цели да не се допусне концентриране на властта в един център, а тя да бъде дифузна, в дисперсно състояние. Както казва американският политолог Робърт Дал демокрацията е полиархия, т.е. предполага наличие на множество, а не само на един властови център, които се намират в състояние на напрежение и на взаимодействие помежду си.

Самостоятелност на отделните власти

Самостоятелността на отделните власти, чрез която се цели избягване на властова концентрация в една от тях, се проявява в обстоятелството, че всяка власт има свой титуляр, който може да взема самостоятелни решения, отнасящи се до областта на държавната дейност, която е оправомощен да упражнява. От разпределението на компетенциите между титулярите на отделните власти на конституционно равнище произтича недопустимостта за намеса на една власт в дейностния кръг на друга власт, което изключва вземането на властническо решение чрез издаване на акт в правна форма, който е предвидено, че може да бъде издаден само от друг орган или да бъде наредено на последния такова издаване от орган, принадлежащ на различна власт. Самостоятелността на отделните власти, включващи в структурата си система от специализирани държавни органи, изключва възможността да се изземе или подмени компетентността им от органи, принадлежащи на друга власт. С това биха се нарушили динамичният и статичният правен ред като базови формални характеристики на правовата държава.

Балансиране на властите

Равнопоставеността и самостоятелността на отделните власти се осигурява чрез тяхното взаимно балансиране. Формулата “власт възпира власт“ визира това балансиране между законодателството, изпълнението и правосъдието. Това уравновесяване на властите се изразява в уредения от Конституцията взаимен контрол между тях. Този взаимен контрол намира израз във възможността една от властите да навлезе в домена на друга власт, но в строго лимитирани от правото рамки и начини на въздействие, при което не се изземват функции или се подменя тяхното осъществяване от властта, която не е оправомощена да ги изпълнява. Пример за това е парламентарният контрол, който Народното събрание осъществява по отношение на правителството чрез отправяне на въпроси и питания до Министерския съвет или до отделните министри с възможността да се проведе дебат и приеме решение по питането, без да се намесва директно в дейността на изпълнителната власт – чл.90 от Конституцията.

Балансирането на властите може да се прояви и в участието на една власт пряко или косвено в конституирането на друга – например Народното събрание избира министър-председателя и по негово предложение членовете на правителството, както и промени в неговия състав- чл.84, т.6 от Конституцията. При гласуване на вот на недоверие от Народното събрание на министър-председателя или на Министерския съвет, министър-председателят подава оставка на правителството – чл.89, ал.2 от Конституцията. Народното събрание избира единадесет члена на Висшия съдебен съвет от парламентарната квота, които участват заедно с останалите членове на този орган от професионалната квота във вземане на решения по кадровите въпроси на съдебната власт – назначаването и освобождаването от длъжност на съдиите, прокурорите и следователите – чл.130, ал.3 и чл.130в, ал.6 от Конституцията. Назначаването на „тримата големи“ в съдебната власт става по предложение на Висшия съдебен съвет с указ на президента - чл.129, ал.2 от Конституцията. Последният може да издаде указ за разпускане на Народното събрание при насрочване на извънредни парламентарни избори, при което назначава служебно правителство.

Балансирането на властите се осъществява и чрез възможността една власт да отменя или анулира актовете, издадени от друга власт. Преди всичко това е съдебния контрол, който се осъществява от административните съдилища по отношение на актовете на органите на държавната администрация, включително и на тези на правителството, възможността президента да налага вето на приет закон от Народното събрание, а Конституционният съд да го обяви за противоконституционен. След отмяната или анулирането на акта нормалната хипотеза е издаването на законосъобразния или конституционносъобразния акт да се осъществи от органа, притежаващ тази компетентност, а не от този, който е упражнил контрола.

Законодателната власт

Всяка от трите власти се определя с най-важната функция, която й е възложена от Конституцията. Законодателната власт с титуляр парламента приема, изменя, допълва и отменя закони – чл.84, т.1 от Конституцията. Тя създава юридическата основа на държавата, но това не означава, че същата притежава върховенство по отношение на останалите власти и изразява в неговата пълнота народния суверенитет, тъй като самата тя е учредена, а не учредителна власт, проява на този суверенитет. В своята цялост той намира израз в упражняваната държавна дейност и от другите две власти в пределите на предоставената им от Конституцията компетентност.

Законът от формална страна представлява нормативен акт, издаването на който е предоставено в изключителна компетентност на парламента, като обсъждането и приемането му се осъществява по специална процедура, приложима единствено към законодателната дейност – с две отделни гласувания според чл.88, ал.1 от Конституцията, за разлика от общия ред за приемане с едно гласуване на останалите актове на Народното събрание. В йерархията на нормативните актове с оглед нивото на позицията на неговия издател в системата на държавните органи като титуляр на законодателната власт, законът заема най-високо място, непосредствено след Основния закон на държавата – Конституцията. Това негово положение определя специфичните му характеристики като нормативен акт, които го отличават от подзаконовите нормативни актове, които също съдържат неперсонифицирани, общи правила за поведение, задължителни за своите адресати – субекти на правото. Поради посочената йерархия на нормативните актове и най-високата позиция, която законът заема в нея, даваната от него регулация е първична и се отнася до базисните, фундаментални по значението си обществени отношения. Съответно съдържащите се в него правила за поведение са максимално абстрактни и обобщени, притежаващи всеобща значимост по отношение на неопределен кръг от лица, което е гаранция за равенство на последните пред закона. От тези характеристики на законовата регулация, произтича и необходимостта от нейното постоянство и трайност във времево отношение, което се свързва с правната сигурност и предвидимост като формален белег на правовата държава.

От съдържателна страна, както вече се изтъкна по-горе, действащият закон не изчерпва и не е идентично с правото, което освен нормативни, включва и ценностни моменти като естествен разум, естествена справедливост и човешки права, представляващи синтез на моралния опит на западноевропейското човечество. В този смисъл законът съдържателно трябва да установява и отразява тези естественоправни елементи, които са материален израз на същността на правовата държава. Тогава неговите норми ще се интернализират у адресатите им, което ще повиши техния регулативен потенциал и ще снеме напрежението между народния суверенитет и правовата държава като принципи на конституционализма с контроверсна смислова натовареност.

Законодателната функция, както и останалите функции, които се включват в компетентността на парламента, се осъществяват при действието на мажоритарния принцип на демокрацията, т.е. този на мнозинството при вземане на политически решения, който се отнася както до пряката, така и до представителната демокрация. Неговото безусловно налагане от страна на политическото мнозинство в парламента създава опасност от доминиране и господство на това мнозинство, което изключва парламентарната дискусия, необходима за по-балансирано и консенсусно съобразяване на различните интереси в обществото, включващи и тези на малцинството граждани с оглед на актуалното им политическото представителство. Коректив и ограничаване на мажоритарното начало, което основно се изразява в гласуване в парламента при вземане на политически решения и приемане на закони, е съществуването на реална парламентарна политическа опозиция, която чрез аргументирана критика на политиката на управляващото политическо мнозинство и инициирания от нея дебат, би могла да създаде условия за по-голяма диалогичност при формиране на управленската политика, намираща основен израз в законодателната дейност на парламента.

Наред с това своеобразно вътрешно разделение на парламентарната власт между управляващи и опозиция, съществуват и външни корективи и възпиращи механизми на тази власт, каквито са посочените по-горе правомощия на президента да налага вето на приети закони, за да ги върне за повторно обсъждане - чл.102, ал.3, т.4 от Конституцията и на Конституционният съд да обяви закони или други актове на Народното събрание за противоконституционни или несъответни на общопризнатите норми на международното право или на международните договори, по които българската държава е страна – чл.149, ал.1, т.2 и т.4 от Конституцията. Признатият за противоконституционен закон не се прилага занапред, от влизане в сила на решението на съда – чл.151, ал.2 от Конституцията. Най-интензивната форма на контрол върху законодателната дейност на Народното събрание в сравнение с тази на парламентарната опозиция и президента, е упражняваната от Конституционния съд, който може да обезсили с решението си приет и действащ закон, макар че този контрол е само за неговата конституционносъобразност, а не и за целесъобразността му и не може да бъде иницииран служебно, а само по инициатива на изчерпателно посочени държавни органи и институции, оторизирани да сезират Конституционния съд. Последното е обяснимо с компетентността му на конституционна юрисдикция, която не може сама, по свой почин да постави за разглеждане конституционен спор, а за разрешаването му трябва да бъде сезирана от външен на нея субект.

Изпълнителната власт

Министерския съвет е титуляр на изпълнителната власт - чл.105 до чл.107 от Конституцията. Във функционално отношение тя представлява подзаконова държавна дейност и притежава както изпълнителни, така и разпоредителни правомощия. Ако първите се отнасят до обосноваността на осъществяването на държавното управление в изпълнение на закона чрез разпоредителните правомощия, последните визират възможността да се издават административни актове, включително и нормативни, при което ако не се касае до обвързана администрация, органът разполага с оперативна самостоятелност. Тя се свързва с динамизма и креативността на държавната дейност, осъществявана от изпълнителната власт, чрез която абстрактните предписания на закона трябва да се приложат към конкретната обстановка при извършване на преценка по усмотрение и упражняване на оперативна самостоятелност от административния орган.

Изпълнителната власт, макар и държавна дейност в изпълнение и на основание на закона, притежава автономност по отношение на законодателната власт, която се изразява в посочените възможности за преценка и оперативна самостоятелност в действията на нейните органи. Тези възможности изразяват целесъобразността в осъществяване на държавното управление, което би трябвало да търси оптимизация при постигане на легитимната цел на закона, на който се основава, при избора на вариант на действие. Разбира се, както преценката, така и оперативната самостоятелност на административния орган не могат да излязат извън рамките и да противоречат на целта на закона, тъй като трябва да съществува единство между целесъобразността и законосъобразността в дейността на държавното управление. При нарушаване на това единство, целесъобразността при осъществяване на тази дейност би се изразила в закононарушение и нелегитимност, а ако тя е нецелесъобразна - във влошаване на качеството на управлението.

Власторазделителният принцип при изпълнителната власт намира отражение не само в нейната самостоятелност, но и в балансирането и възпирането й чрез нейния самоконтрол и този, упражняван извън нея от другите две власти. В рамките на изпълнителната власт е уреден вътрешнослужебен контрол, който се осъществява от йерархически висшестоящи административни органи с обща компетентност или такива със специализирана ведомствена компетентност към по-долустоящите, при което при упражняване на този контрол може да отменят техните незаконосъобразни или неправилни актове. Административните юрисдикции по действащата Конституция по принцип са забранени, тъй като те не притежават присъщите на правораздавателните органи гаранции за законосъобразно разрешаване на спор, повдигнат пред тях, каквито притежават съдилищата като органи на съдебната власт. Народното събрание, както се изтъкна по-горе, може да упражнява контрол върху органите на висшата изпълнителна власт, който носи повече политически, отколкото юридически характер и в най-интензивната си форма може да се изрази в бламиране на правителството.

Най-важната проявна форма на юридически контрол върху актовете на администрацията е този, упражняван от специализираните съдебни органи на административното правораздаване – системата от административни съдилища на окръжно ниво, оглавявана от Върховния административен съд /ВАС/. Той е уреден на конституционно ниво с разпоредбата на чл.120 от Конституцията, която в своята алинея първа предвижда, че съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи, а в алинея втора, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Последната алинея е възпроизведена в Административно-процесуалния кодекс /АПК/ като така наречената обща, генерална клауза за обжалваемост на административните актове /индивидуални и нормативни, включително и актовете на висшата изпълнителна власт – Министерския съвет/ пред административните съдилища и ВАС. Изключенията от обжалваемост трябва да са установени със закон, трябва да имат легитимна цел и да са пропорционално средство за постигане на тази цел. Последното означава, че ограничението за обжалваемост на административните актове поради приоритетна конституционна ценност, която го налага, трябва да бъде съобразено с изискването за прилагане на минимална, а не на прекомерна принуда за постигане на легитимната цел, т.е. това ограничение на основното право на защита и достъп до независим и справедлив съд би било недопустимо като противоконституционно, ако нарушава принципа на пропорционалност. Всеобхватността на съдебния контрол върху административните актове, независимо от мястото в йерархията на издателя им в системата на държавната администрация и материята, която е предмет на уреждане с тях означава, че в публично-правната сфера на държавното управление, в която държавата притежава империум /властническа надмощна позиция/ по отношение на гражданина, той може да получи чрез достъп до независим и справедлив съд гарантирана защита на правата и законните си интереси срещу незаконосъобразни актове на изпълнителната власт, които ги засягат.

Съдебната власт

Съдебната власт е третата власт в системата на разделението на властите. Специфика на конституционната уредба на тази власт според действащата българска Конституция, независимо от наименованието й в съответната глава от нея е, че неин титуляр не е само съда, а в системата й са включени и други органи освен съдилищата - чл.117, ал.2, чл.126, чл.127 и чл.128 от Конституцията. Това са прокуратурата и следствието, които имат различни функции и компетентност от съда и представляват поради тази своя същност отделни подсистеми от държавни органи в общата система на съдебната власт. Така дебалансът не само в отделната власт – съдебната, а и в цялата държавна система на трите власти и техните отношения, е заложен на позитивноправно равнище с възприетия конституционен модел, който съвместява като принадлежащи към съдебната власт структурно и функционално несъвместими подсистеми от държавни органи с различни титуляри. По-нататък при обсъждане на фактическата българска Конституция ще се констатира как този дефект на конституционния модел има негативно отражение върху реалното функциониране не само на институциите на съдебната власт, но и на тези на останалите власти, както и на политическа система като цяло.

Основната причина за конструиране на този дефектен конституционен модел на съдебната власт е в конюнктурното съотношение на политическите сили във Великото народно събрание към момента на приемане на Конституцията през 1991 г. Политическите страхове на парламентарното мнозинството на БСП, изразяващи се в разбирането, че ако прокуратурата и следствието останат в изпълнителната власт, неизбежното овладяване на последната при спечелване на предстоящите избори от синята опозиция, ще бъде използвано за съдебно преследване на силите, свързани с бившата комунистическа партия. Това разбиране намери конституционен израз чрез наложеното от мнозинството включване на прокуратурата и следствието в системата на независимата съдебна власт с цел запазване на кадрите на тези органи, свързани с бившия комунистически режим и прекъсване на връзката им с изпълнителната власт, макар че на последната е възложена защитата на обществения ред и националната сигурност и в нея се намират специализираните органи, които събират оперативно, на терен, първичната информация, релевантна за борбата с престъпността. За съжаление, въпреки променената през следващите десетилетия обществено-политическа ситуация в страната, този модел се оказа изгоден за всяка от управляващите политически сили през този период със своята реална неефективност, търговия с влияние и размиване на отговорността, както вътре в съдебната система, така и в отношенията й с изпълнителната власт при провеждане на наказателната политика на държавата. В резултат на тази политическа нагласа, на което ще се спра в следващото изложение, липсва управленска воля за неговата промяна чрез конституционна реформа.

Функцията на съдилищата е правораздаването, т.е. разрешаването на спорове между правните субекти - граждани, юридически лица и държавата от система на съдебни органи – чл.119, ал.1 от Конституцията. Дадена е възможност със закон да се създават специализирани съдилища, но извънредни съдилища не се допускат – чл.119, ал.2 и ал.3 от Конституцията. Правораздаването е основна държавна дейност, тъй като от гледна точка на реда в обществото като проява на неговата добра организираност, то възстановява социалния мир чрез разрешаване на конфликта между спорещите страни, а от гледна точка на правните субекти - то въздава справедливост. Първото се свързва с формалната, а второто - с материалната, съдържателна страна на принципа на правовата държава.

Гаранциите за правомерно осъществяване на правораздавателната функция са осигуряване от съдилищата на равенство и състезателност на страните в процеса, право на защита във всички стадии на производството, публичност на разглеждане на делата, и инстанционен контрол по отношение на съдебните актове – чл.121 и чл.122 от Конституцията. Съдията като персонифициращ институцията длъжностно лице с правораздавателна компетентност трябва да бъде независим и безпристрастен при упражняване на функцията си, което означава, че не трябва да се поддава на външна намеса и да взема страна в спора, при разглеждането на който трябва да бъде арбитър, дистанциран от страните по него. Такава намеса е изключена по отношение на правораздаването, осъществявано от него, не само отвън, а и от вътрешен източник – нито прекият му административен ръководител, нито този на по-горната инстанция може да се намесва в дейността му. Правораздавателен, а не административен или вътрешен служебен контрол се осъществява при посочените по-горе гаранции само инстанционно, чрез обжалване на акта му пред горестоящата инстанция при спазване на принципа за инстанционна автономия на отделните съдебни органи, всеки от който е самостоятелно юридическо лице. При разрешаване на спора, съдията се подчинява само на закона като фактите по делото, преценява съобразно свободното си вътрешно убеждение. То обаче не е произволно, а трябва да се основава на правилата на логиката и на положенията на емпиричното и теоретично знание, т.е. да бъде обосновано, което намира израз в изискването актовете на съда да се мотивират – чл.121, ал.4 от Конституцията.

Прокуратурата се различава съществено по структура, функции и компетентност от съда, въпреки включеността си заедно с него в системата на съдебната власт. Тя е единна и централизирана, представлява като цяло едно юридическо лице, независимо от съществуването на отделни йерархически нива в нея, с пирамидална структура, на върха на която се намира главния прокурор, който осъществява надзор за законност по отношение на всички прокурори – чл.126 от Конституцията. Надзорът за спазване на законността е основната й функция, което се изразява в ръководство и надзор върху разследването, в самостоятелното извършване на такова, привличане към отговорност на лица, извършили престъпления от общ характер и поддържане на обвиненията по наказателни дела, упражняване на надзор при изпълнение на наказателните и другите принудителни мерки, предприемане на действия за отмяна на незаконосъобразни актове, участие по граждански и административни дела в предвидените в закон случаи – чл.127 от Конституцията.

За разлика от съда, който има арбитърско положение в процеса като орган на правораздаване, прокуратурата е страна в наказателния процес, макар и да ръководи досъдебното производство. Тя е страна, представляваща държавата, и когато предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове или участва в граждански и административни дела. Ръководеното от нея досъдебно производство не осигурява онези гаранции за равенство и състезателност на страните, нито публичност при неговото провеждане, каквито съществуват пред съда. Силно ограничени са възможностите не само за външен, но и за вътрешен контрол върху дейността на прокуратурата от страна на другите власти или на участниците в процеса, особено, ако действията й не достигат до съда, за което допринася голямата овластеност на главния прокурор. В съчетание с притежавания от нея монопол върху обвинението и разследването по наказателни производства като силно централизирана и субординирана в структурно отношение система, тази позиция на главния прокурор го прави практически безконтролен и недосегаем като титуляр на властовата функция на прокуратурата. Поради този централизиран модел на прокуратурата всеки прокурор при осъществяване на своята дейност се намира в йерархическа зависимост по отношение на горестоящия и всички те - по отношение на главния, за разлика от правното положение на съдията, който е самостоятелен при осъществяване на правораздавателната си функция.

Следствените органи, които също са част от съдебната власт, осъществяват разследване по наказателни дела в случаите, предвидени в закон, т.е. осигуряват доказателства за привличане от прокуратурата към наказателна отговорност на лица, за извършени от тях престъпления и за поддържаните от нея обвинения пред съда по наказателни дела – чл.128 от Конституцията. С изменението в Закона за съдебната власт от 2009 г., без промяна в Конституцията, то изгуби положението си на отделна подсистема на съдебната власт като организационно се вля в прокуратурата и се превърна в неин отдел, на която вече е подчинено не само в процесуално, но и в административно отношение.

От извършения обзор на основните принципи на българската Конституция с акцент обсъждането на този на разделението на властите, може да се направи извода, че с изключение на въведения с нея модел на съдебната власт, на /номинално/формално равнище, тя се вписва в стандартите на модерния конституционализъм, присъщ на либералнодемократичните държави. В продължението на статията ще разгледам приложния конституционализъм, фактическата българска Конституция и степента на нейното разминаване с номиналния конституционализъм, и в тази връзка необходимостта от конституционна реформа по отношение на една от трите власти - съдебната.

Акцентите и подзаглавията са на редакцията.

>> Втора част.

-----------

Благовест Пунев е съдия във Върховния съд (1990-2006) и в Конституционния съд (2006-2015), избран от Общото събрание на съдиите от Върховния касационен съд и Върховния административен съд, заместник-председател на Върховния касационен съд (1996-2006), член на Висшия съдебен съвет (1998-2003). Арбитър по вътрешни и международни арбитражни дела при Арбитражния съд на Българската търговско-промишлена палата (1991-2006).